«فروش تراکم» یا همان عبور از حق عمومی شهروندان از شهرداری‌های کشور در دهه های گذشته و عامل اصلی تغییر چهره و هویت شهرها است. این مفهوم، پدیده ای است که با تغییر کالبد شهرها به منظور کسب درآمدهای سهل الوصول برای تأمین هزینه های اداره شهر، به تدریج هویت شهرها را به سمت نابودی برده است. اگرچه، مجری تغییر ضوابط شهرسازی و معماری شهرها در همه سالهای گذشته، شهرداریها بوده‌اند، اما سوال اصلی این است که فرم درآمدزایی شهرداریها فقط ریشه شکل‌گیری این پدیده بوده یا آنکه منشأ اصلی از چیز دیگری است؟ در جواب این سوال بعضی از کارشناسان شهری معتقدند که در این مسئله فقط انگشت اتهام به سمت شهرداریها کشور است و باید مقصر اصلی را در جای دیگری پیدا کرد.
از دید این گروه، تغییر قوانین صدور تراکم ساختمانی در شهرها از سوی عالی‌ترین مرجع تصمیم‌گیری حوزه شهرسازی و معماری در دهه ۶۰، میتواند به عنوان نقطه آغاز از دست رفتن هویت شهرها تلقی شود.
بحران تراکم فروشی
جایگزینی آپارتمان ای مسکونی کوچک و با تراکم بالا به جای خانه های دارای حیاط، به نوعی تهاجم به ساخت و کارکردهای شهری ایران بود که آثار مستقیمی بر الگوی رفتاری ساکنین گذاشته است.
یکی از توجیهات اقتصادی افزایش تراکم، نظریه و بحث تولید انبوه است. بر این اساس، هرچه میزان تولید و ساخت بیشتر باشد، هزینه ساخت تاسیسات شهری با صرفه تر خواهد بود. اما در پی افزایش تراکم چنانچه تاسیسات زیربنایی کفایت نکند، ساخت تاسیسات شهری جدید و در مقیاس کلان نیز مقرون به صرفه نخواهد بود.
طرح موضوع فروش تراکم عمدتا به سال های ۱۳۶۹ و پس از آن بر می گردد و در ارتباط تنگاتنگی با رویکرد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آن دوره قرار دارد. مخالفت ها با مسئله فروش تراکم – فارغ از مباحث قانونی آن عمدتا با مسائل حقوق همسایه در اسلام مرتبط است. از این منظر، شاید بتوان بحث اشراف را فرهنگی ترین حاشیه بحث تراکم فروشی به شمار آورد. امروزه تاکید بر مسئله اشراف در کلان شهرها، ظرفیت لازم جهت تاثیرگذاری و حساس نمودن مردم و سیاستگذاری نسبت به مسئله تراکم فروشی را از دست داده است، چرا که امروزه بحث درباره اشراف مانند گذشته اهمیت فرهنگی ندارد. این امر می تواند دلایل متعددی داشته باشد که از جمله آنها می توان به مسئله تغییر کارکرد حیاط در زندگی خانواده های شهری اشاره کرد.
در بعد اجتماعی، تراکم فروشی باعث تبدیل مسکن از محصولی با هدف رفع نیاز به کالایی در جهت عرضه به بازار شده است. هنگامی که عده ای تحت عنوان بساز و بفروش با تخریب منزل های قدیمی بتوانند به سود کلانی دست پیدا کنند، سلسله وقایع جدید به وقوع خواهد پیوست که ضرورتا در مسیر ایجاد خانه و محلات مناسب با فرهنگ ایرانی اسلامی، پیش نخواد رفت.
یکی از دلایلی که شهرداری ها را به سمت تقاضا برای دریافت مجوز فروش تراکم از شورای عالی شهرسازی و معماری کشانده است، موضوع ضرورت خودکفایی شهرداری ها بر اساس تکلیف قانون بودجه سال ۱۳۶۲ است. با توجه به نیاز شهرداری ها به منابع درآمدی، برای انجام وظایف و تکالیف محوله از جمله حقوق پرسنل تا بسیاری از خدمات زیباسازی و پاکسازی خیابان و معابر که عهده آنها گذاشته شده است، شهرداری ها برای جبران کسری بودجه، تمایل خاصی به درآمد حاصل از تخصیص سهم حاصل از تغییر کاربری ها به خصوص تغییر کاربری باغات به کاربری تجاری و مسکونی، عوارض مکتسب از املاکی که خارج از محدوده و حریم شهر بوده و داخل حریم شهر می شوند و درآمد حاصل از فروش تراکم ساختمان و تخلفات ساختمانی پیدا کرده اند. در صورتی که اصولا شهرداری ها موظف به حفاظت، مراقبت و کنترل چنین مواردی هستند.
در دهه هفتاد، شهرداری تهران با اتخاذ سیاست فروش تراکم مازاد، در عمل موجبات شکل گیری یک قشر قدرتمند اقتصادی سیاسی را در تهران فراهم آورد که همین مسئله به زبان بسیاری از تحلیل گران اقتصاد شهری، تبدیل به یکی از موانع رشد پایدار اقتصاد شهر تهران و هم چنین تبدیل آن به شهری با معیار های جهانی شده است.
شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای آن که دست شهرداری ها را در تبدیل ارزش مصرفی به ارزش مبادله باز بگذارد، در تاریه ۲۴/۱۰/۱۳۶۹ تحت عنوان ضوابط و مقررات افزایش تراکم و بلند مرتبه سازی ناگهان اجازه داد شهرهایی که در سال ۱۳۶۵ بیشتر از ۲۰۰ هزار نفر جمعیت داشته اند تا میزان ۲۵ درصد بیشنر از جمعیت مصوب طرح های جامع خود با افزایش تراکم ساختمانی، جمعیت بپذیرند.
در واقع شورای عالی شهرسازی با این مصوبه تمام حقوق شهروندان و شعور کارشناسان و مشاوران و نیز قابلیت خود را در تعیین ظرفیت جمعیتی شهرها ناقابل دانست و به دور ریخت و به صورت فله ای بدون هیچ سنجشی از شرایط ویژه هر شهر، اجازه داد که جمعیت آناها با تراکم فروشی ۲۵ درصد افزوده شود. جالب این که یکی از اهداف این مصوبه تامین فضای باز و محیط زیست بهتر بود، که البته برای بورژوازی مستغلات تامین شد.
از سوی دیگر، رکود در بخش مسکن در سال های ۷۸-۱۳۷۶ و کاهش شدید درآمد نفت، دولت خاتمی را بر آن داشت که برای خارج شدن کل اقتصاد از رکود دست بورژوازی مستغلات را باز بگذارد. در برنامه سوم توسعه انوتع یارانه ها و بخشایش مالیاتی به ساختمان های ۳ طبقه به بالا تعلق گرفت و ثبات نرخ ارز یا بیش ارزشی ریال برای بورژوازی مستغلات بهشتی به وجود آورد که در آن با ورود ارز به بخش مستغلات در اول سال و خروج آن در سال می توانست ۱٫۵ برابر ارز خارج کند. بدیهی بود که بهشت بورژوازی مستغلات به جهنم برای مردم تبدیل شود و اسکان غیر رسمی گسترش یابد. اما تباهی تنها این نبود شهر تهران که با تنش زدایی سیاسی خارجی دولت خاتمی بار دیگر از لحاظ اقتصادی تحرکی را آغاز کرد بود، به تدریج در تار عنکوبت بورژوازی مستغلات اسیر شد.
در حالی که تراکم ساختمانی صرفا به عنوان یک ابزار در سیاست های شهرسازی و طرح های توسعه شهری مطرح است، به عنوان یک هدف و موضوع صرفا اقتصادی به آن نگریسته شده است . برخورد انتزاعی به این ابزار، تبعات منفی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، کالبدی، زیست محیطی و حتی سیاسی مدیریتی را همراه داشته است. آثار و تبعات ناشی از تصمیم درخصوص تراکم ساختمانی در دو مقیاس ملی و محلی قابل بررسی است.
در مقیاس ملی، چنانچه هرگونه تصمیم در رابطه با تراکم ساختمانی بصورت کلان اتخاذ شود، اثرات عمیق نظیر موارد فوق الذکر برجای می گذارد. مورد شهر تهران مثالی از اینگونه تصمیم گیریها است که از تراکم به عنوان صرفا یک ابزار اقتصادی برای تامین درآمد شهرداری استفاده شد. در مقیاس محلی نیز اثرات تصمیم در مورد تراکم ساختمانی قابل تامل است. هرگونه تغییر در وضعیت تراکم ساختمانی اثرات محسوس و کوتاه مدت برجامعه و کالبد محیط مسکونی بر جای می گذارد. عوارض اجتماعی، فرهنگی و زیست محیطیتصمیمات تراکم در مقیاس محلی، کیفیت زندگی ساکنین را تحت الشعاع قرارمی دهد که ایمنی ساختمانها، دسترسی، اشراف، سایه اندازی، سد معبرها و سایر مزاحمت ها از آن جمله اند. پدیده ’’فروش تراکم ‘‘ یا فروش تراکم مازاد ساختمانی از بعد نظری می تواند دارای نقاط مثبت و منفی باشد.
نکات مثبت این پدیده را می توان در تحقق نظریه شهر عمودی، شهر فشرده، توجیه اقتصادی در تامین زیرساخت ها و تجهیزاتی شهری، حفظ اراضی کشاورزی، افز ایش تولید مسکن و کسب درآمد برای شهردار دانست. در مقابل، عوارض چنین پدیده ای نیز قابل تامل هستند که از آن جمله می توان برهم زدن نظام تراکم جمعیتی شهر، برهم زدن سازمان فضایی و استخوانبندی شهر، نابودی باغات و فضاهای سبز به عنوان منابع تنفسی شهر در نتیجه بورس بازیو سوداگری زمین و مسکن و نیز تشدید مسائل اجتماعی وفرهنگی ساکنین محلات و واحدهای همسایگی را برشمرد. مسائل و چالش های ناشی از تصمیمات انتزاعی درخصوص تراکم ساختمانی در سالهای اخیر، نشان از اهمیت و جایگاه ویژه مسائلشهرها و سیاستهای توسعه شهری است. تراکم ساختمانی یک ابزار شهرسازی برای مشارکت در خلق محیط مطلوب شهری است که باید در راستای اصول و معیارهای فوق الذکر به آن پرداخته شود. ضروریست تمام عوامل موثر بر آن همراه با پیش بینی تبعات حاصل از تصمیمات در مقیاس ملی و محلی مورد توجه قرار گیرد . درغیر اینصورت، هریک از سایر مسائل شهری نیز می تواند در آینده بحران، تنش و چالش تراکم را تجربه کنند.
به هم ریختگی سیمای شهری ایران
یکی از مهم‌ترین دلایل اغتشاش سیمای شهری ایران، عدم رعایت حقوق همسایگی و شهروندی، ناشی از “ضوابط احداث بنای پیشنهادی” در طرح‌های شهری است. در ایران طی دوره متاخر شهرسازی یعنی از سال ۱۳۴۹ به بعد، تقریباً تمامی ضوابط احداث بنای تدوین شده، در طرح‌های مختلف، به نوعی تکرار ضوابط طرح طرح جامع شهر تهران (۱۳۴۹) بوده است که نه از ضوابط عرفی احداث بنای ایران نشأت گرفته و نه از ضوابط کشورهای غربی گرفته شده و نه حتی شباهتی با ضوابط مترقی انجمن شهر تهران سال ۱۳۲۱ دارد و شاید سیمای نازیبای شهرهای ایران ناشی از تکرار همین ضوابط در تقریباً تمامی شهرها و طرح‌ها است.
ضوابط شهرسازی از سال ۴۹ تاکنون که طرح جامع بر مبنای ضوابط خودرو محور طراحی شده دچار انحراف بوده است. بنابراین در طرح جامع و به دنبال آن طرح تفصیلی شهرها باید بازنگری جدی صورت گیرد و به جای آن ضوابط خودرو محور بر انسان محور و حمل و نقل عمومی ارجحیت داشته باشد، رویکرد انسان محور اصل قرار گیرد و ضوابط شهرسازی به سمتی حرکت کند که اصل بر افزایش سهم حمل و نقل عمومی و ریلی در خیابان‌ها و معابر باشد تا به دنبال آن مشکل دیگر کلانشهرهای کشور یعنی آلودگی هوا نیز مرتفع شود. با بازنگری جدی طرح‌های توسعه شهری در کلانشهرهای کشور می‌توان کیفیت زندگی شهروندان آنها را ارتقا داد.
اثرات فروش تراکم
نابسامانی در وضع درآمدهای شهرداریها فقط مساله کلانشهرهایی همچون تهران نیست بلکه دامنگیر تمامی شهرهای کشور شده است. مسئولیت این موضوع نیز به دولت باز می گردد چراکه اساسا وضع قوانین ناظر بر تنظیم درآمدهای شهرداری بر عهده وزارت کشور و سازمان شهرداریها است که نظام درآمدی مطلوبی را طراحی نکرده و به مورد اجرا نگذاشته اند.
در دوره بعد از دفاع مقدس که شهرداریها همچون دیگر موسسات، نیاز مالی شدیدی برای عمران شهرها داشتند به دلیل تدوین نشدن نظام درآمدی مناسب ناگزیر به راه حلهایی برای کسب درآمد متوسل شدند که به نفع جامعه شهری نبود. از جمله این راه حلها فروش تراکم، تغییر کاربری و جریمه های مربوط به کمیسیون ماده پنج شهرداری است که باعث شده مقررات ساخت و ساز و منطقه بندی زمین در شهرها دستخوش تحولات نامساعدی شود. فروش تراکم چند پیامد نامطلوب را برای شهر در پی داشت.
پیامد اول عبور از سقف جمعیت پذیری شهرها است. برای هر شهری در قالب برنامهریزی شهری، بارگذاری جمعیتی پیش بینی می شود اما وقتی افزایش تراکم اتفاق میافتد بهطور ضمنی ناقض هدف گذاری جمعیت است. برای مثال افق جمعیتی پیش بینی شده در طرح جامع شهر تهران تا سقف ۰ ۱/۵ میلیون نفر است، اما فروش تراکم خارج از ضابطه شهر را به مرز ۱۲ میلیون نفر می رساند.
پیامد دوم، ازدحام ترافیکی در کلانشهرها است. وقتی در برخی مناطق شهری که دارای گذرها و معابر کم عرضی است تراکم ساختمانی بالا داده می شود منجر به بروز ازدحام ترافیکی روزانه در آن منطقه می شود.
پیامد سوم، بسته شدن کریدور هوایی شهر است.افزایش بی رویه تراکم ساختمانی در مناطق نامساعد شهری جریان هوا را از گردش باز میدارد و منجر به تشدید آلودگی هوا می شود. نابودی باغات، محدود شدن فضاهای عمومی شهر و زیر سوال رفتن ایمنی شهر از دیگر پیامدهای فروش تراکم بی ضابطه در شهر است. از آنجا که تهران روی کمربند زلزله قرار گرفته است، ارائه اضافه تراکم در حریم گسل ها خطرناک است تا جایی که میتواند فجایع بزرگی را به بار آورد و ایمنی شهر را زیر سوال ببرد. تمامی این پیامدها هزینه هایی است که شهروندان بابت فروش تراکم بر دوش می کشند.
وزارت راه و شهرسازی در دوره جدید با انتقاد از نحوه درآمدزایی شهرداری از محل فروش تراکم به شدت به دنبال توقف اجرای این قوانین است. درمقابل، شهرداریها با پذیرش این موضوع، از دولت راهکاری برای کسب درآمد جایگزین طلب می کنند. در وضعیت اقتصادی کنونی کمک دولت به شهرداریها امکانپذیر نیست. بنابراین باید وزارت راه و شهرسازی با همراهی وزارت کشور قوانینی را تنظیم کند که بتواند وضع مالی شهرداریها سامان دهد.
شوراهای شهر نیز در دو زمینه می توانند به طور موثر وارد شوند. در گام اول وضع بهای خدمات شهرداریها است. حتی می توانند در نواحیخاصی از شهر براساس قانون شورای اسلامی شهرها و روستاها عوارض ویژهای را وضع کنند. دوم آنکه در اجرای قانون نوسازی باید قیمت املاک بهصورت واقع بینانه ای ارزیابی شود تا از شهروندان مالیات بیشتری برای خدماتی که شهرداریها انجام می دهند دریافت شود. در بسیاری از نقاط دنیا ۳۰ درصد درآمد شهرداریها از محل عوارض نوسازی تامین می شود. این در حالی است که در حال حاضر این منبع بیش از سه درصد درآمد شهرداری راتشکیل نمی دهد. علت آن هم این است که قیمت منطقهای املاک واقع بینانه نیست.
جایگاه شورای عالی شهرسازی و معماری در تراکم فروشی
بلند مرتبه سازی ذر ایران از سال ۱۳۰۹ تا ۱۳۱۶ در ساختمان های اداری شروع و از آغاز دهه ۱۳۳۰ یه مجتمع های مسکونی تسری یافت. از دهه ۱۳۴۰ این مجتمع ها برای اقشار میان درآمد و در دهه ۱۳۵۰ مجتمع های مسکونی لوکس جهت اقضار پردرآمد ساخته و تا موضوع پیروزی انقلاب اسلامی ادامه یافت. پس از انقلاب اسلامی و وقفه ای طولانی در دهه ۱۳۷۰ در پی جریان تراکم فروشی، الگوی جدید از مجتمع های مسکونی بلند مرتبه به وجود آمد اما تفاوت قابل توجه ای نسبت به مجتمع های دهه ۵۰ در آنها از نظر عدم رعایت اصول و معیارهای شهرسازی در برنامه ریزی و طراحی دیده می شود.
مطالعات نشان می دهد که بلند مرتبه سازی که با سرعت و در اواخر قرن ۱۹ در آمریکا صورت گرفت و به سبک یا مکتب شیکاگو معروف شد .در ابتدا عموما در بناهای تجاری و اداری بود نه مسکونی . در صورتی که در ایران و به خصوص در نیم قرن گذشته واحدهای مسکونی به شدت به سمت بلند مرتبه سازی سوق داده شده و بدون توجه به کیفیت آنها و الگوی فرهنگ استفاده کنندگان با تمرکز بر کیمیت گرایی و سودپرستی اقتصادی، محیط شهر ها دگرگون شده است.
